Geschichte der deutschen Seeunfalluntersuchung

Seeunfalluntersuchung in Deutschland - gestern und heute

Die Erkenntnis, dass es hilfreich ist, Seeunfälle zu untersuchen, besteht schon seitdem Schifffahrt in größerem Umfang betrieben wird. In vielen Schifffahrtsnationen wurden daher bereits frühzeitig förmliche Untersuchungsverfahren eingeführt, um die Unfallursachen aufzuklären und daraus Lehren zur Vermeidung ähnlicher Unfälle für die Zukunft zu ziehen. Primär ging es aber darum, Fehlverhalten aufzudecken und zu sanktionieren.

Kutter gesunken

Dementsprechend wurde in Deutschland nach der Gründung des Reiches 1870, der Einführung einer einheitlichen Flagge für die gesamte deutsche Flotte und dem damit einhergehenden Bedeutungszuwachs der deutschen Seeschifffahrt auf Veranlassung von Abgeordneten der Hansestädte ein Gesetzentwurf ausgearbeitet und im Jahre 1877 als Gesetz betreffend die Untersuchung von Seeunfällen in Kraft gesetzt. Dieses Gesetz statuierte ein gerichtsähnliches Verfahren mit einer mündlichen Verhandlung, das neben der Ursachenfeststellung insbesondere die Beurteilung der Verhaltensweisen der Beteiligten zum Gegenstand hatte, mit der möglichen Folge der Entziehung eines Befähigungszeugnisses.

Die 1877 verabschiedeten Vorschriften galten in ihren Grundzügen bis zum 30. September 1986 fort und wurden danach in Konsequenz gerichtlich angemahnter, staatsorganisationsrechtlich determinierter Erfordernisse durch das Seeunfalluntersuchungsgesetz (SeeUG) abgelöst. Dessen Bestimmungen führten zwar größere administrative und verfahrensrechtliche Neuerungen herbei. An dem Grundsatz einer gerichtsähnlichen, in erster Linie auf die Sanktionierung fehlerhaften Verhaltens an einem Seeunfall beteiligter Entscheidungsträger ausgerichteten Seeunfalluntersuchung, wurde jedoch vollumfänglich festgehalten. Die Seeämter in Kiel, Hamburg, Bremerhaven und Emden, denen eine Person mit Befähigung zum Richteramt vorstand, und die im Übrigen mit haupt- und nebenamtlichen fachkundigen Beisitzern besetzt waren, wurden zu Untersuchungsausschüssen der Wasser- und Schifffahrtsdirektionen Nord und Nordwest umgebildet. Widerspruchsinstanz für deren Verwaltungsentscheidungen (Seeamtssprüche) war das Bundesoberseeamt, eine eigens zu diesem Zweck eingerichtete Bundesoberbehörde mit Sitz in Hamburg.

Mit der deutschen Wiedervereinigung ging zwangsläufig auch die Überführung des Seeunfalluntersuchungswesens der DDR in die Verwaltungsstrukturen der alten Bundesrepublik einher. Die Seekammer in Rostock wurde durch die Gründung des dortigen Seeamtes ersetzt. Hiervon abgesehen wurde das historisch gewachsene System der Seeunfalluntersuchung jedoch zunächst unverändert beibehalten.

Parallel zu den beschriebenen isolierten Entwicklungen in Deutschland und weiteren Seefahrtnationen gewann bereits beginnend in den 40er Jahren des letzten Jahrhunderts international die Erkenntnis zu reifen, dass Seeunfalluntersuchung einen wichtigen Beitrag zur Erhöhung der Sicherheit der Seefahrt leisten und dadurch dem Schutz menschlichen Lebens, der Umwelt und von Sachgütern dienen kann. Internationale Verträge, Übereinkommen und Entschließungen auf der Ebene der Weltschifffahrtsorganisation IMO und der Europäischen Union, wie etwa das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1982, das Internationale Übereinkommen zum Schutz des menschlichen Lebens auf See vom 1. November 1974 (SOLAS), das Internationale Freibordübereinkommen vom 5. April 1966, das Internationale Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe vom 2. November 1973 (MARPOL) oder die Richtlinie EG 1999/35/EG des Rates vom 29. April 1999 über ein System verbindlicher Überprüfungen im Hinblick auf den sicheren Betrieb von Ro-Ro-Fahrgastschiffen und Fahrgast-Hochgeschwindigkeitsfahrzeugen im Linienverkehr, griffen dementsprechend, allerdings jeweils nur am Rande, das Thema Seeunfalluntersuchung in Teilbereichen oder beispielsweise auf einzelne Fahrzeugklassen beschränkt mehr oder weniger konkret, aber völkerrechtlich weitgehend unverbindlich auf.

Einen besonderen Meilenstein in dieser Entwicklung bedeutete die Verabschiedung des Codes für die Untersuchung von Unfällen und Vorkommnissen auf See im Anhang der Entschließung A.849(29) der IMO-Vollversammlung vom 27. November 1997, geändert durch Entschließung A.884(21) vom 25. November 1999. Erstmals wurde den Seefahrtnationen die Etablierung eines Systems für eine moderne, standardisierte Seeunfalluntersuchung empfohlen, das ausdrücklich und ausschließlich darauf ausgerichtet sein sollte, Seeunfälle losgelöst von Schuldfragen und haftungsrechtlichen Verantwortlichkeiten zu untersuchen, um auf diese Weise den Erkenntnisgewinn von Unfalluntersuchungen deutlich zu erhöhen.

Schiff auf hoher See

Der Gesetzgeber in Deutschland zog die notwendigen Konsequenzen aus den vorgenannten Entwicklungen und führte mit der Verabschiedung des Gesetzes zur Verbesserung der Sicherheit der Seefahrt durch die Untersuchung von Seeunfällen und anderen Vorkommnissen vom 16. Juni 2002 (SUG; BGBl. 2002 I S. 1817 ff.) eine grundlegende Neuausrichtung der Seeunfalluntersuchung herbei. Die Institution der Seeämter und die sie betreffende Zielsetzung wurden zwar im neuen SUG innerhalb eines gesonderten Abschnittes prinzipiell beibehalten. Mit der Schaffung der in ihrem gesetzlichen Untersuchungsauftrag weisungsfreien Bundesstelle für Seeunfalluntersuchung (BSU) wurde jedoch eine neue, eigenständige und mit einer Vielzahl von Befugnissen ausgestattete Bundesoberbehörde installiert, die Seeunfälle ausschließlich mit dem Ziel untersucht, aus ihnen die notwendigen Lehren zu ziehen und damit die Sicherheit der Seefahrt zu erhöhen.

Während die Bundesrepublik Deutschland und beispielsweise Großbritannien, Finnland, einige skandinavische Länder und u. a. Australien und Kanada die Empfehlungen der IMO frühzeitig in ihr nationales Recht überführten, taten sich viele andere Staaten inner- und außerhalb der Europäischen Union schwer mit der Angleichung ihrer nationalen Rechtsordnungen. Dies verkomplizierte auch die internationale Kooperation von Flaggen-, Küsten- und sonstigen an der Untersuchung von Seeunfällen interessierten Staaten im Falle mehrstaatlicher Betroffenheit.

Durch die IMO-Entschließungen 255.84(84) und MSC.257(84) vom 16. Mai 2008 wurde deshalb ein Unfall-Untersuchungs-Code angenommen bzw. in das international verbindliche SOLAS-Vertragswerk implementiert, der die Flaggenstaaten verpflichtet, sehr schwere Seeunfälle, also solche, bei denen Menschen ums Leben gekommen sind, ein Schiff verloren gegangen ist oder die Umwelt erheblich verschmutzt wurde, nach einem einheitlichen Standard zu untersuchen. Flaggen- und betroffene Küstenstaaten werden aufgefordert, ihre diesbezüglichen Untersuchungsaktivitäten abzustimmen und inhaltlich an den Vorgaben des o. g. Untersuchungs-Codes auszurichten.

Noch einen Schritt weiter geht die Richtlinie 2009/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Festlegung der Grundsätze für die Untersuchung von Unfällen im Seeverkehr und zur Änderung der Richtlinie 1999/35/EG des Rates und der Richtlinie 2002/59/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (nachfolgend kurz „Richtlinie“). Durch sie werden die Mitgliedstaaten der Union unter ausdrücklicher Bezugnahme auf die oben zitierten Vorgaben der IMO sowie die dort definierten Begrifflichkeiten und Verfahrensgrundsätze verpflichtet, sehr schwere und zusätzlich auch schwere Seeunfälle zu untersuchen, wenn sie als Flaggen- oder Küstenstaat oder wegen eines sonstigen begründeten Interesses in einen Seeunfall involviert sind. Schwere Seeunfälle, d. h. kurz gefasst solche, die zumindest die temporäre Seeuntüchtigkeit eines Schiffes zur Folge hatten oder mit einer Umweltverschmutzung verbunden waren, können zwar von der Untersuchungspflicht ausgenommen werden, aber nur dann, wenn deren fehlende Notwendigkeit im Ergebnis einer Voruntersuchung nachvollziehbar begründet wird.

Vorderdeck eines Stückgutfrachters

Innerhalb der Europäischen Union wurde damit ein einheitlicher Rechtsrahmen für die Untersuchung von Seeunfällen und die insoweit ggf. erforderliche internationale Kooperation geschaffen.

Mit dem am 1. Dezember 2011 in Kraft getretenen Gesetz zur Änderung des Seesicherheits-Untersuchungs-Gesetzes (BGBl. 2011 I S. 2279) hat die Bundesrepublik das SUG, soweit notwendig, an die Vorgaben der o. g. Richtlinie angepasst. Die Bestimmungen für die seeamtliche Untersuchung blieben, da nicht Gegenstand der Richtlinie, weitestgehend unverändert.

Das SUG bzw. die die Tätigkeit der BSU regelnden Bestimmungen wurden dabei nicht nur inhaltlich überarbeitet, sondern auch in Form und Systematik anwenderfreundlicher gestaltet. Insbesondere ist die in der Gesetzesfassung aus dem Jahr 2002 gewählte Verweisung auf eine Vielzahl von Vorschriften des Flugunfall-Untersuchungs-Gesetzes (FlUUG; BGBl. 1998 I S. 2470 ff.) und die diesbezügliche Beschränkung des SUG auf einen Katalog von „Begriffsübersetzungen“, Ausnahmen und Erweiterungen (vgl. hierzu § 15 SUG a. F.) aufgegeben worden.
Daneben erleichtert vor allem die Neufassung des § 1 SUG mit der geänderten und konkretisierten Festlegung des sachlichen Geltungsbereiches und die Einfügung des § 1 a SUG, der nunmehr ohne einen umständlichen Blick auf sekundäre Rechtsquellen den letztlich für Notwendigkeit und Umfang einer jeden Seesicherheitsuntersuchung geradezu Weichen stellenden Begriff des Seeunfalls in seinen verschiedenen Klassifizierungen definiert, die Anwendung des Gesetzes.

Eine Zäsur gegenüber dem „alten“ SUG stellt die grundsätzliche Ausklammerung der nichtgewerblichen Sportschifffahrt (sofern keine vorgeschriebene Besatzung an Bord ist und nicht mehr als 12 Fahrgäste befördert werden) und von Fischereifahrzeugen mit einer Länge von weniger als 15 Metern aus dem Katalog der zu untersuchenden Vorkommnisse dar (vgl. § 1 Abs. 3 Nr. 2 und 3 SUG n. F.). Zwar schafft der Gesetzgeber zu Gunsten der BSU sogleich mit Absatz 4 der genannten Norm eine Öffnungsklausel für eben diese Fahrzeugtypen. Diese Rückausnahme von der Begrenzung des sachlichen Geltungsbereiches gilt jedoch nur für die deutschen Hoheitsgewässer und die angrenzende ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ).

Bergung

Wesentlich und im Zuge der Umsetzung der EU-Richtlinie zwangsläufig geändert wurde § 11 SUG. Während aus dem bisher geltenden SUG eine echte Untersuchungspflicht der BSU lediglich in engen Grenzen und dann auch jeweils nur in Verbindung mit internationalen und insoweit wiederum nur zum Teil völkerrechtlich bindenden Regeln für bestimmte Unfälle abgeleitet werden konnte, ergeben sich nunmehr in Umsetzung der o. g. europarechtlichen Vorgaben klare und eindeutige Maßgaben, unter denen die BSU nach einem Seeunfall tätig werden muss.

Alternative Anknüpfungspunkte sind dabei – wie auch bisher schon, nur deutlich konkreter gefasst – die Einstufung eines Vorkommnisses als sehr schwerer oder schwerer Seeunfall, die deutsche Flagge, die deutschen Hoheitsgewässer nebst angrenzender AWZ und schließlich ein etwaiges begründetes Interesse der Bundesrepublik Deutschland an einer Seesicherheitsuntersuchung.

Neben diesen Neuerungen verdient die für die Praxis wohl bedeutsamste inhaltliche Änderung des Untersuchungsverfahrens überhaupt besondere Erwähnung. Es ist dies die Verkürzung der Anhörungsfrist für die von dem Untersuchungsbericht besonders betroffenen Personen und Stellen von 60 auf 30 Tage nach Versendung des Entwurfs (vgl. § 27 Abs. 4 S. 1 SUG n. F.). Insgesamt soll nach den Vorgaben der EU das Untersuchungsverfahren gestrafft und möglichst innerhalb von 12 Monaten nach dem Seeunfall mit der Veröffentlichung eines Untersuchungsberichtes abgeschlossen werden (vgl. § 28 Abs. 1 S. 1 SUG n. F.). Ist diese Frist nicht zu halten, besteht die Notwendigkeit der Veröffentlichung eines Untersuchungszwischenberichtes, um die Öffentlichkeit auf diesem offiziellen Wege über die fortdauernde Anhängigkeit der Untersuchung zu informieren.

Schließlich werden die von der BSU im Ergebnis einer Untersuchung veröffentlichten Sicherheitsempfehlungen aufgewertet. Durch § 29 Abs. 5 SUG n. F. wird eine Berichtspflicht der Adressaten von Sicherheitsempfehlungen über deren Umsetzungsstand gegenüber der BSU normiert.

Nautisch ausgedrückt kann abschließend resümiert werden, dass in der Bundesrepublik Deutschland mit der Verabschiedung des Seesicherheits-Untersuchungs-Gesetzes im Jahr 2002 erfolgreich Kurs auf ein modernes, dem Gedanken der Sicherheitspartnerschaft und dem Ziel der Erhöhung der Sicherheit der Seefahrt insgesamt zu dienen bestimmtes System der Seeunfalluntersuchung genommen wurde. Die Novellierung des SUG im Jahr 2011 ist das Ergebnis einer internationalen Standortbestimmung, der der Gesetzgeber mit lediglich geringfügig notwendigen Kurskorrekturen Rechnung trug. Am oben beschriebenen Generalkurs der BSU, also der ausschließlichen Aufgabe, durch ihre Arbeit die Seefahrt ein Stück sicherer zu machen, hat sich jedoch nichts geändert.